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Vorhang zu? Vorhang auf?

14.11.2019 - Interview

Christoph Heusgen war Chefberater der Kanzlerin. Jetzt ist er deutscher Botschafter bei den Vereinten Nationen. Was kann er dort erreichen?

Die Abstimmung im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sollte in zwei Stunden beginnen, die deutsche Delegation mit Heiko Maas war gerade in New York gelandet, und nun drohten die Amerikaner mit einem Veto. Christoph Heusgen stand in seinem Eckbüro im 21. Stock der Ständigen Vertretung Deutschlands im UN-Gebäude mit Blick über den East River und musste sich entscheiden: Sollte er die Resolution verändern, wie die Amerikaner es verlangten? Oder sollte er sie ganz zurückziehen?

Nach zwölf Jahren als außenpolitischer Berater Angela Merkels war Heusgen seit knapp zwei Jahren deutscher Botschafter bei den Vereinten Nationen. Er hatte in seinem neuen Amt bereits die erfolgreiche Bewerbung Deutschlands für einen der zehn nicht ständigen Sitze im Sicherheitsrat organisiert, gerade hatte Deutschland den Vorsitz, die Resolution war extra dafür terminiert. Vier Monate hatte sein Team daran gearbeitet. Sie trug die Nummer 2467, war zehn Seiten lang und sollte einen Mechanismus einführen, mit dem sexuelle Verbrechen in Kriegen durch die UN bestraft werden können. Vor allem aber sollte sie helfen, die Grundidee der Vereinten Nationen vor dem aufziehenden Nationalismus zu retten: dass die Welt friedlicher ist, wenn Länder zusammenarbeiten.

Die Nationen der Welt durch Verträge aneinander zu binden, die Wohlstand im Tausch für mehr Demokratie anboten, das war das politische Prinzip der Nachkriegszeit und seit Jahrzehnten Grundlage deutscher Außenpolitik. Die Struktur dafür war von den Amerikanern entworfen worden. Neben den UN gehören Institutionen wie die Weltbank, die Nato, die Internationale Atomenergie-Behörde, die Welthandelsorganisation (WTO) und der Weltklimarat dazu. Dennoch hielt es der deutsche Außenminister Heiko Maas während der jüngsten UN-Vollversammlung im September für nötig, eine „Allianz für den Multilateralismus“ ins Leben zu rufen. An ebenjener Institution, die wie keine andere für den Multilateralismus steht. Dass Maas sich dazu entschlossen hatte, hat auch mit jenem Tag im April zu tun, an dem Christoph Heusgen in seinem Eckbüro stand, auf seinen Chef wartete und sich fragen musste, ob er diesen möglicherweise ganz unnötig nach New York hatte anreisen lassen.

Zur Annahme der Resolution brauchte Heusgen neun der 15 Stimmen im Sicherheitsrat. Wie die anderen ständigen Mitglieder des Rates Russland, Frankreich, England und China besitzen auch die USA ein Vetorecht, mit dem sie jede Resolution zu Fall bringen können. Heusgen hatte sich jedoch früh der Unterstützung des erfahrenen amerikanischen Diplomaten Jonathan Cohen versichert. Seit dem Abgang von Botschafterin Nikki Haley Ende 2018 vertrat Cohen die USA bei den Vereinten Nationen. Der Schutz von Frauen lag den Amerikanern immer am Herzen. Heusgen erwartete daher keine Probleme. So schildert er es an einem Tag im Spätsommer in seinem Büro, als er den Kampf um die Resolution noch einmal Revue passieren lässt. Aber dann bekamen Außenminister Mike Pompeo und das Weiße Haus die Resolution am Wochenende vor der Abstimmung auf den Tisch. Und plötzlich hatte Heusgen ein Problem.

Die Resolution sollte unter anderem sicherstellen, dass im Krieg vergewaltigte Frauen die Möglichkeit zu einer Abtreibung erhielten. Die Trump-Regierung hat es sich jedoch zur Regel gemacht, kein Schriftstück mehr zu unterzeichnen, in dem Abtreibungen unterstützt werden. Auch nicht, wenn es um Vergewaltigungsopfer des „Islamischen Staates“ geht. Die US-Regierung forderte die Streichung des Paragrafen, eines Kernstücks der Resolution.

Heusgen ist 64 Jahre alt, 39 davon hat er im diplomatischen Dienst verbracht. Er ist Langstreckenläufer, fast jeden Morgen joggt er im Central Park, im vergangenen Jahr ist er den New-York-Marathon gelaufen. Heusgen weiß, wie man sich seine Kraft einteilt, um ans Ziel zu kommen. Das gesamte Wochenende hatte er mit den Amerikanern verhandelt, aber die hatten sich keinen Schritt auf ihn zubewegt. Frauenorganisationen hatten Heusgen gewarnt. Er solle nicht versuchen, liberale Standards zu erweitern in Zeiten, in denen die USA sie überall zurückfährt. Das berge große Gefahr. Denn letztlich sitze Amerika mit seiner Vetomacht im Sicherheitsrat am längeren Hebel. Sie sollten recht behalten. Die einzige Formulierung, die Washington in dem Paragrafen akzeptierte, fiel sogar hinter die Formulierung einer alten Resolution aus dem Jahr 2013 zurück. Die USA wollten die Uhr zurückdrehen. Sollte Heusgen das zulassen?

Was würden sie tun?

Zur Abstimmung hatte Heusgen Nadia Murad eingeladen, die junge Jesidin, die vom IS versklavt und vergewaltigt worden war. Für ihre Aufklärungsarbeit hatte sie 2018 den Friedensnobelpreis erhalten. Auch Amal Clooney stand an jenem Morgen der Abstimmung in Heusgens Büro, die Menschenrechtsanwältin, die die Verbrechen des IS vor den Internationalen Strafgerichtshof bringen möchte. Heusgen hatte die beiden Frauen gebeten, vor der Abstimmung im Sicherheitsrat zu sprechen. Diejenigen, die an die Idee der UN glaubten, sahen im Auftritt der Frauen ein bisschen Glamour und Aufmerksamkeit für ein Organ, dessen Arbeit so gut wie keine Öffentlichkeit hat. Denjenigen, die die liberale Weltordnung für zunehmend unfair und überflüssig halten, erschienen die Frau aus Hollywood, die Friedensnobelpreisträgerin und der deutsche Diplomat als Vorzeigeexemplare der verhassten globalen Elite. Heusgen hatte Clooney in Berlin kennengelernt, wohin sie ihren Ehemann begleitet hatte, den Schauspieler George Clooney, der Angela Merkel treffen wollte. Jene Frau, die die liberale Welt mit ihrer Flüchtlingspolitik beeindruckt hatte.

Jetzt fragte Heusgen Amal Clooney und Nadia Murad: Was würden sie tun? Würden sie den Amerikanern nachgeben und den Paragrafen verändern? Oder würden sie die Resolution gar nicht erst zur Abstimmung stellen?

Heusgen kennt Amerika gut. Er hat in Ohio als Schüler ein Austauschjahr gemacht, in Georgia studiert, 1983 übernahm er einen Posten im deutschen Generalkonsulat in Chicago. Heusgen lotste Angela Merkel durch die NSA-Handyaffäre, immer darauf bedacht, dass das Verhältnis zu den USA keinen Schaden nimmt. Er war es, der für die Bundesregierung mithilfe von Henry Kissinger die ersten Kontakte in die Trump-Regierung knüpfte – noch in der Hoffnung, man könne dem neuen Präsidenten die deutsche Sicht der Dinge näherbringen. Heusgen kennt Trumps Drohungen, aus der WTO und aus der Nato auszutreten. Dass die USA nun aber auch beim Schutz der Frauen in Kriegsgebieten ausscherten, bei einem Menschenrechtsthema also, das im Jahr 2000 zum ersten Mal auf die Tagesordnung der Vereinten Nationen gehoben wurde und in bislang acht Resolutionen im Sicherheitsrat immer einstimmige Unterstützung fand – das hatte Heusgen nicht erwartet.

Am Ende eines langen Tages im Juli sitzt Christoph Heusgen in seinem Büro und sagt nach einigem Überlegen, dass die Verhandlung über die Resolution 2467 sein bisheriger Tiefpunkt als UN-Botschafter gewesen sei. Er schaut hinüber zu einer gigantischen roten Digitaluhr auf der anderen Seite des East River in Queens, einem Kunstprojekt. Es zeigt die noch verbleibende Regierungszeit von Donald Trump an, in Tagen und Stunden. Als er vor knapp zwei Jahren bei den UN begonnen habe, sagt Heusgen, habe die Uhr bei 1299 Tagen gestanden. „Wenn ich im September aus dem Sommerurlaub zurück bin, wird die Zahl unter 500 liegen.“ Ein verführerischer Gedanke, dass man einfach nur warten muss, bis die Welt wieder zu ihrer alten Ordnung zurückfinden wird.

Nadia Murad und Amal Clooney hatten Heusgen an jenem Morgen im April geraten, den Amerikanern nachzugeben und die Resolution ohne das Recht auf Abtreibung zur Abstimmung zu stellen. In vielen anderen Bereichen stärke die Resolution den Schutz der Frauen, argumentierten die beiden. Sie gebe den UN endlich die Möglichkeit, Fälle von sexueller Gewalt besser zu verfolgen. Indem sie zum Beispiel festlege, dass Polizisten auch das Opfer der Vergewaltigung anhören müssen. In vielen Ländern wird immer noch versucht, das zu verbieten. Mit 13 der 15 Stimmen wurde die Resolution schließlich angenommen – mit der von den Amerikanern erzwungenen Änderung, China und Russland hatten sich enthalten.

Heiko Maas’ Allianz für den Multilateralismus sind bereits 50 Staaten beigetreten. Das verringert nicht die Probleme des Multilateralismus, wenn er auf die Wirklichkeit einer Großmacht trifft, welche die Welt nach neuen Kriterien gestalten will.

Die Vereinten Nationen waren 1945 nach dem Zweiten Weltkrieg gegründet worden, um den Frieden in der Welt zu sichern. Doch jedem der 193 Staatschefs, die kürzlich zur 74. Vollversammlung in New York eintrafen, ist klar, dass die UN seit Jahren dieser Aufgabe eigentlich nicht mehr gerecht werden. Im Sicherheitsrat können sich die fünf Vetomächte, also die vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges sowie China, in keinem wichtigen Konflikt einigen. Nationale Interessen vereiteln immer wieder ein gemeinsames Handeln.

Es entsteht eine neue Ordnung

Die Chinesen blockieren alles, was mit dem Völkermord an den Rohingya in Myanmar zu tun hat, denn sie finanzieren große Infrastrukturprojekte in dem südostasiatischen Staat. Die Russen verhindern alles, was den Bürgerkrieg in Syrien betrifft, eine Untersuchung der Giftgasanschläge, Sanktionen, erst kürzlich einen Aufruf zum Waffenstillstand. Denn Wladimir Putin verteidigt in Syrien seinen Weltmachtanspruch. Und Donald Trump sagte schon 2018 vor der UN-Vollversammlung, dass Amerika „die Ideologie des Globalismus zurückweist und die Doktrin des Patriotismus befürwortet“. Wie zum Beweis verlegte er kurz danach die US-Botschaft von Tel Aviv nach Jerusalem, obwohl das gegen eine UN-Resolution aus dem Jahr 1980 verstieß. Und solche Resolutionen sind bindendes Recht.

Seit der Gründung der UN hat sich die Welt enorm verändert. Doch alle Versuche, die Organisation an diese neue Welt anzupassen und den Sicherheitsrat zu reformieren, sind fehlgeschlagen. So driften die Probleme der Welt und die UN immer weiter auseinander. Und es entsteht eine neue Ordnung.

Nach ihrem Ausscheiden aus den UN sagte Nikki Haley in einem Interview, Resolutionen des Sicherheitsrates hätten eigentlich keine Bedeutung mehr. In gewisser Weise stimmt das. Die Verlegung der US-Botschaft nach Jerusalem sollte von den UN in einer weiteren Resolution

verurteilt werden. Die Amerikaner blockierten sie mit ihrem Veto. Gegen das Recht des Stärkeren ist die internationale Ordnung machtlos.

Spricht man in Washington mit Diplomaten, die in Trumps Außenministerium arbeiten, dann wird deutlich, wie schwer der deutsche Botschafter Heusgen es auch in Zukunft mit Trump haben wird – und möglicherweise auch ohne ihn. „Der Ansatz, den er bei den UN verfolgt, ist der, den er in Brüssel gelernt hat“, sagt ein Diplomat. Heusgen war sechs Jahre außenpolitischer Berater von Javier Solana im Europäischen Rat. „Vertrauen aufbauen, verhandeln, Kompromisse finden. Aber das funktioniert ja schon in Brüssel nicht mehr. Und für die globalen Krisen von heute ist es noch viel weniger geeignet.“ Heißt das, die UN sind überflüssig?

„Nein“, sagt Christoph Heusgen. „Ohne die UN wäre die Welt ein erheblich unfriedlicherer Ort.“ Nicht nur, weil die UN die Vorarbeit für den Atomwaffensperrvertrag geleistet oder die Pocken weltweit ausgerottet hätten und das Gleiche nun mit HIV versuchten. Sondern weil die Welt einen Ort verlieren würde, an dem alle Nationen ständig im Gespräch seien.

Es ist Ende Juli, und Heusgen ist erst vor ein paar Tagen von einer Reise des Sicherheitsrats aus Kolumbien nach New York zurückgekehrt. Jetzt ist er auf dem Weg zu einer der vielen Sitzungen im UN-Hauptgebäude. Heusgen sagt, dass die Kämpfer der Farc in Kolumbien ihre Waffen möglicherweise nie abgelegt hätten, hätten die UN den Friedensprozess nicht unterstützt. Den Friedensplan auch wirklich umsetzen muss nun allerdings die dortige Regierung. Heusgen sagt: „Ohne politischen Willen der Kolumbianer können auch die UN wenig machen.“ Dann verschwindet er im großen Saal des Sicherheitsrats.

Die UN werden Heusgens letzte Station als Botschafter sein. Bis dahin wird Heusgen versuchen, das alte System, so gut es geht, gegen Trumps Nationalismus zu verteidigen. Diese Aufgabe ist im September allerdings noch ein bisschen schwerer geworden. Die USA schulden den UN mittlerweile 3,47 Milliarden Dollar an Beitragszahlungen. Sollte die Allianz des Multilateralismus da nicht einspringen, werden die UN viele ihrer Programme zur Friedenserhaltung einstellen müssen.

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